Факторы и условия развития местного самоуправления ( на примере Московской области)

Введение 3

Глава 1. Теоретические аспекты развития местного самоуправления в РФ 6

1.1 Местное самоуправление: понятие и признаки 6

1.2 Факторы развития местного самоуправления 20

1.3 Современные условия развития местного самоуправления в РФ 35

Глава 2. Методологические основы факторов и условий развития местного самоуправления в Московской области 41

2.1 Общая характеристика Московской области 41

2.2 Анализ факторов и условий развития местного самоуправления в Московской области 55

Глава 3. Практические рекомендации по повышению развития местного самоуправления в РФ 60

3.1 Разработка практических рекомендаций по повышению развития местного самоуправления в РФ 60

3.2 Оценка эффективности практических рекомендаций 63

Заключение 71

Список использованной литературы 76

Актуальность исследования. Опыт развитых стран и отечественная история России убедительно свидетельствуют о том, что важнейшим и неотъемлемым элементом гражданского общества является местное самоуправление. Без развитого местного самоуправления немыслимо правовое государство и демократическое общество. Однако реальная практика и многочисленные факты свидетельствуют о том, что за годы реформ местное самоуправление так и не утвердилось как важнейший социальный институт российского общества.

Современное состояние исследований муниципальной практики нельзя охарактеризовать как удовлетворительное. Данная проблема как научная не отражена в полной мере в имеющейся на сегодняшний день литературе по вопросам местного самоуправления; организация деятельности представительных органов муниципальных образований субъектов РФ изучена слабо. В основу их работы положен только Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", отсутствует комплексный ряд исследований на данную тему.

Среди российских ученых, политиков и государственных деятелей существуют разные точки зрения на причины неразвитости местного самоуправления в нашей стране. Одни считают, что в этом повинна несовершенная правовая основа. Другие усматривают причину в крайне низком финансово-экономическом обеспечении местного самоуправления. Третьи указывают на низкую активность самих местных сообществ. Следует иметь в виду, что местное самоуправление - это не только и не столько деятельность органов муниципальной власти, а личное участие рядовых граждан в решении вопросов местного значения.

Представительный орган муниципального образования - орган, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования, формулировать общие правила по вопросам местного значения, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, и осуществлять контроль за их проведением в жизнь исполнительно-распорядительной ветвью муниципальной власти.

Объектом данного исследования являются: общественные отношения, возникающие в процессе становления и развития местного самоуправления на конкретном примере.

Предмет исследования: нормы права, а также материалы правоприменительной и судебной практики, регулирующие становления и развития местного самоуправления на конкретном примере.

Целью данного исследования является: изучение становления и развития местного самоуправления на конкретном примере.

Для достижения поставленной цели необходимостью решение следующих задач:

 рассмотреть местное самоуправление: понятие и признаки;

 показать факторы развития местного самоуправления;

 изучить современные условия развития местного самоуправления в РФ;

 дать общую характеристику Московской области;

 проанализировать факторы и условия развития местного самоуправления в Московской области;

 показать разработку практических рекомендаций по повышению развития местного самоуправления в РФ;

 дать оценку эффективности практических рекомендаций.

Методологическая основа исследования. При написании работы применялись общенаучные методы, используемые при рассмотрении проблем в теории права и отраслевых юридических науках. диалектический метод познания и вытекающие из него частно- научные методы: формально-юридический, системно-структурный, метод сравнительного правоведения и другие научные методы познания социально-политических процессов. В процессе работы использовались также системно-функциональный, общелогические методы анализа, синтеза, обобщения и аналогии. Применение названных методов позволило исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно.

Эмпирическая и нормативно-правовая база исследования. В ходе исследования проанализирован значительный объем эмпирического материала касаемо сферы местного самоуправления.

Структура и объем диссертационной работы: работа состоит из трех глав, введения, заключения и библиографического списка.

Одним из основных вопросов эффективности государственной и муниципальной службы является ее измерение, критерии определения эффективности. От решения его зависит целая система оценки деятельности государственной и муниципальной службы, поощрения либо наказания государственных и муниципальных служащих, эффективность функционирования управленческого аппарата органов государственной власти и местного самоуправления. Критерии государственной службы были определены в Федеральном законе "О системе государственной службы Российской Федерации" от 27 мая 2003 г. Критериями государственной службы по закону являются: ее осуществление на профессиональной основе, т.е. признается профессией граждан, состоящих на государственной службе; признание такой деятельности служебной, т.е. подчиненной обеспечению исполнения полномочий определенных в законе субъектов; разнородность субъектов, на обеспечение исполнения полномочий которых направлена служебная деятельность, - это Российская Федерация и ее субъекты в целом.

Государственная и муниципальная служба как один из центральных институтов публичного управления в современной России приобретает качественно новое значение и уровень правовой регламентации. Проводимые в России реформы, в числе которых реформа местного самоуправления, административная реформа, реформа государственной и муниципальной службы и другие преобразования, могут быть успешно реализованы лишь при условии согласованной работы и взаимодействия государственных и муниципальных служащих, лиц, замещающих государственные и муниципальные должности. Это обеспечивает эффективную деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, достижение качественно нового состояния государства и общества.

В целях совершенствования системы государственной службы Российской Федерации, повышения результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих и в соответствии с Федеральным законом от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" основными направлениями реформирования и развития системы государственной службы России являются:

- формирование системы государственной службы РФ как целостного государственно-правового института, создание системы управления государственной службой;

- внедрение на государственной службе России эффективных технологий и современных методов кадровой работы;

- повышение эффективности государственной службы Российской Федерации и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих.

В процессе реформирования государственной службы была сформирована государственная гражданская служба как вид государственной службы, выстроена система федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов РФ, закреплены принципы взаимосвязи государственной и муниципальной службы.

Отметим, что принцип взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской службы получил свое развитие не только в федеральном законодательстве, но и в законодательстве субъектов Российской Федерации. На основе Указа Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. N 261 "О Федеральной программе "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)" в субъектах Российской Федерации принято значительное число актов, в которых обозначена необходимость совершенствование взаимосвязи двух видов публичной службы (Республика Удмуртия, Республика Дагестан, Московская, Свердловская области и др.). Так, Указом Президента Республики Дагестан утверждена Программа "Развитие государственной гражданской службы Республики Дагестан и муниципальной службы в Республике Дагестан (2009 - 2012 годы)". Цель Программы, в частности, формирование системы управления гражданской и муниципальной службой, повышение эффективности гражданской и муниципальной службы как устойчивого социально-правового института, повышение профессионализма гражданских и муниципальных служащих, создание условий для проведения эффективной государственной кадровой политики, применение современных кадровых технологий на гражданской службе, создание условий для повышения эффективности и результативности деятельности гражданских и муниципальных служащих, создание условий для привлечения на гражданскую и муниципальную службу молодых перспективных кадров, повышение открытости института гражданской и муниципальной службы.

Для достижения поставленной цели предполагается решение следующих основных задач: совершенствование правового регулирования гражданской и муниципальной службы; повышение профессионального уровня исполнения гражданскими и муниципальными служащими должностных регламентов, оказываемых государственных и муниципальных услуг; развитие системы подготовки кадров для гражданской и муниципальной службы и дополнительного профессионального образования служащих; разработка антикоррупционных механизмов; внедрение эффективных технологий и современных методов кадровой работы, повышение мотивации гражданских и муниципальных служащих; обеспечение открытости гражданской и муниципальной службы; внедрение современных механизмов стимулирования гражданских и муниципальных служащих; обеспечение эффективной взаимосвязи гражданской и муниципальной службы.

В результате реализации мероприятий Программы должны быть обеспечены: повышение эффективности государственной кадровой политики Республики Дагестан; оптимизация численности государственных и муниципальных служащих; создание необходимых условий для профессионального развития гражданских, муниципальных служащих; разработка и применение в государственных органах, органах местного самоуправления современных механизмов стимулирования гражданских, муниципальных служащих к исполнению обязанностей государственной, муниципальной службы на высоком профессиональном уровне; разработка норм служебной профессиональной этики и правил делового поведения гражданских, муниципальных служащих, а также механизмов, обеспечивающих их соблюдение; повышение доверия населения и деловых кругов к деятельности органов государственного, муниципального управления, обеспечение взаимодействия с институтами гражданского общества; создание и внедрение системы показателей результативности служебной деятельности гражданских служащих, дифференцированных по направлениям деятельности государственных органов, и муниципальных служащих в соответствии с направлением деятельности органа местного самоуправления; создание условий для открытости гражданской, муниципальной службы и ее доступности общественному контролю; реализация мер антикоррупционной политики в органах власти; совершенствование эффективности деятельности аппаратов органов государственного и муниципального управления; внедрение и совершенствование механизмов формирования кадрового резерва, проведения аттестации и ротации гражданских и муниципальных служащих; выработка и применение критериев эффективности работы кадрового подразделения органа государственной власти и местного самоуправления.

Также, например, в Законе Московской области от 19 ноября 2009 г. N 137/2009-ОЗ "О Программе развития государственной гражданской службы Московской области (2009 - 2013 годы)" среди задач Программы предусмотрено обеспечение взаимосвязи гражданской службы Московской области и муниципальной службы в Московской области. А среди ожидаемых результатов - внедрение организационных и правовых механизмов взаимосвязи гражданской службы Московской области и муниципальной службы в Московской области.

Вместе с тем наряду с позитивными изменениями - модернизацией системы органов власти, построением новой системы органов муниципального управления, совершенствованием его форм и методов в ходе реформирования системы государственного и муниципального управления - еще не решен ряд вопросов. Не обеспечена взаимосвязь реформы местного самоуправления с реформированием служебных правоотношений. Закрепленные в российском законодательстве принципы системности и взаимосвязи государственной и муниципальной службы не имеют достаточных организационно-правовых механизмов их реализации. Не решены законодательно и организационно вопросы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в сфере правового регулирования муниципально-служебных отношений. Результатом этого являются коллизии в законодательстве России, невозможность реализации полномочий органов власти вследствие отсутствия средств на их финансирование.

Таким образом, успешность реформирования и развития системы государственной и муниципальной службы зависит от разработки и реализации мероприятий, направленных на модернизацию государственной и муниципальной службы как единой системы, а также на практическое применение инновационных технологий государственного и муниципального управления. Современная государственная и муниципальная служба должна быть открытой, конкурентоспособной и престижной, ориентированной на результативную деятельность государственных и муниципальных служащих по обеспечению исполнения полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, должна активно взаимодействовать с институтами гражданского общества.

1. Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г.: по состоянию на 11.05.1994 г. // Бюллетень международных договоров. - 2001.

2. Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. ETS № 122 // Бюллетень международных договоров. - 1998. - № 11.С.42-55.

3. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ)// Официальный текст Конституции РФ опубликован на Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 11.04.2014.

4. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 02.11.2013)// В данном виде документ опубликован не был. Первоначальный текст документа опубликован в изданиях "Собрание законодательства РФ", 05.12.1994, N 32, ст. 3301, "Российская газета", N 238-239, 08.12.1994.

5. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 N 138-ФЗ (ред. от 02.04.2014) //В данном виде документ опубликован не был. Первоначальный текст документа опубликован в изданиях "Собрание законодательства РФ", 18.11.2002, N 46, ст. 4532, "Парламентская газета", N 220-221, 20.11.2002, "Российская газета", N 220, 20.11.2002.

6. Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

7. Федеральный закон от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»

8. Федеральный закон от 02 марта 2007 года N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»

9. Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ (ред. от 02.07.2013) "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"//СПС Консультант.

10. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ: по состоянию на 27 июня 2013 г. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации:. // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003.

11. Федеральный закон от 21 октября 2007 г. № 25-ФЗ: по состоянию на от 02.07.2013 N 185-ФЗ. О муниципальной службе в Российской Федерации: // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2013.

Литература

12. Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс.- В.2 т. Т.2. – М.:Юристъ. 2011.

13. Административное право России : учебник / под ред. А.П. Коренева, В.Я. Кикотя. В 3 ч. Ч. 3. М., 2011. - С. 20.

14. Бабун Р.В. Организация местного самоуправления: –СПб.: ПИТЕР, 2010. С. 192.

15. Барихин, А.Б. Большой юридический энциклопедический словарь / А.Б. Барихин. – М.: Книжный мир, 2010. С. 720.

16. Боголейко А.М. Основания конституционно- правовой ответственности. М. 2011.

17. Варкало В.В. Об ответственности по гражданскому праву. М. 2010. С. 34-35.

18. Волкова Л.Д., Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами // Тюмень, ГУП ТО «Тюменский издательский дом», 2011. С. 60.

19. Гомола А.И., Гомола И.А., Борисова Е.В. Правовые основы государственного и муниципального управления. М., 2009.

20. Гусов К.Н.Трудовое право России : учебник. - М., 2011. - С. 340.

21. Джагарян А.Д., Шевченко Н.В. Конституционно-правовые проблемы нового порядка формирования представительного органа муниципального района // Право и политика. 2006. N 12.

22. Дикун В. Все на выборы-2008! // Власть. 2008. N 4.

23. Доскальчук А. Мониторинговая экспертиза на муниципальных выборах // Муниципальная власть. 2009. N 4.

24. Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 36. Ст. 4466.

25. Емельянов Н.А. Местное самоуправление в РФ: анализ ответственности. М. 2011. С. 122.

26. Жадобина Н.Н. История государственного управления. – СПб.: Питер, 2009. С. 185.

27. Заболотских Е.М. Ответственность должностных лиц и органов местного самоуправления: Научно - практическое пособие / Проспект., 2011.С. 85-88.

28. Коняхин В.Г. К вопросу о компетенции представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. N 10. С. 31.

29. Красновский М.В. Проблемы юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. М. 2012. С. 56.

30. Кудашев Ш.А. Должностные лица – субъекты административной и уголовной ответственности. М. 2009. С. 114.

31. Курченко В.Н. Проблемы квалификации деяний. М. 2011. С. 58.

32. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М.: Юристъ, 2013. С.404.

33. Кынев А. Открытый обман // Политический журнал. 2004. N 20(23). С. 30 - 31.

34. Лапшин В. Ф. Финансовые преступления. М.: Юрлитинформ, 2009. С. 168.

35. Сысоев Ю.В. О роли и значении разъяснений Верховного суда РФ в правоприменительной практики. М. 2012. С. 141-143.

36. Тышкунова Н. Н. Распространенные основания признания положений уставов муниципальных образований противоречащими действующему законодательству. М. 2013.

37. Чихладзе Л.Т. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления. М. 2011. С. 48.

38. Шиндяпина М.Д. Стадии юридической ответственности: Учебное пособие. М.: Книжный мир, 2013. С.16.

39. Штурнев А.Е. Муниципальные правовые акты. М. 2013.

Периодические издания

40. Акперов Р.С.О. Квалификация преступления при возбуждении дела // Законность. 2009. № 4. С. 51-52.

41. Бабанин В.А., Сбоев Б.К. Ответственность за взяточничество // Законодательство и экономика, 2010, №3.-С. 75-120.

42. Базарова С. Малозначительность деяния // Законность. 2011. № 1. С.53-57.

43. Виноградов В.А. Конституционно-правовая ответственность в механизме реализации Конституции Российской Федерации // Законодательство и экономика. 2010

44. Егорова Н. Коллизия норм в "служебных" преступлениях // Российская юстиция. 2010.

45. Кирсанов А.Ю. О понятии «гражданско-правовая ответственность» // Закон и право. 2011.С. 61

46. Краснов М.А. Публично-правовая ответственность представительных органов за нарушение закона//Государство и право. 2003. № 6. С. 49.

47. Лебедев В.А. Государственная власть как форма выражения публичной власти // Вестник Челябинского государственного университета. 2010. № 25. С. 5-9.

48. Лучин В.О. Конституционные деликты // Государство и право. 2012

49. Минькова А.М. Уголовная ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств. и средств государственных внебюджетных фондов.//Российская юстиция 2010. С. 33-35.

Электронные ресурсы

50. Облздрав готовится взять официальную ответственность за муниципальные медучреждения// http://news.vtomske.ru/news/72175.html

51. Правовая статистика//Генеральная прокуратура РФ// http://crimestat.ru/

52. Предложения муниципалитетов к Плану мониторинга правоприменения в Российской Федерации на 2013 год//http://ulgov.ru/page/index/permlink/id/7234.

53. Статистика Министерства регионального развития// http://www.minregion.ru/statparams/

54. Удаление главы муниципального образования в отставку. Документ от 15.11.2011// http://www.uloblsud.ru

55. Федеральная власть сняла с себя ответственность за этнические конфликты//http://ari.ru/news/ce2d6a69b.

56. Южный Урал попросил Госдуму упростить процедуру отзыва глав муниципалитетов//http://uralpolit.ru/news/polit_vlast/news_polit.

57. Официальный сайт МО г. Сестрорецк//http://sestroretsk.org/vlast/ko/vd