Таким образом, в результате исследования были сделаны следующие выводы.
В соответствии с Конституцией РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3); высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (ч. 3 ст. 3); граждане имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 32); местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130).
Данные установления коррелируют с Европейской хартией местного самоуправления, которая без каких-либо оговорок ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. N 55-ФЗ1 и в силу ч. 4 ст. 15 Конституции является составной частью правовой системы Российской Федерации, имеющей приоритет над ее законами. Одно из ключевых положений Хартии заключается в том, что право на местное самоуправление осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования (ч. 2 ст. 3). При этом указанное положение - обязательное, из тех, с которыми сторона (государство), ратифицирующая Хартию, считает себя связанной (ст. 12).
Из приведенных требований Конституции РФ и Европейской хартии вполне определенно следует, что выборы и наличие выборных органов - необходимый элемент местного самоуправления; их отсутствие - повод для постановки вопроса о его реальности.
Ранее действовавший Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"2 выделял выборные органы местного самоуправления, признавал их наличие обязательным (ч. 1 ст. 1, ст. 14). При этом представительный орган местного самоуправления определялся как выборный орган, состоящий из депутатов, избираемых на основе равного всеобщего и прямого избирательного права при тайном голосовании (ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 15). Такое регулирование соответствовало требованиям Конституции РФ и Европейской хартии местного самоуправления.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"3 открывает новые тенденции относительно выборов и выборных органов в системе местного самоуправления. Одна из таких тенденций - замещение в отдельных случаях равного всеобщего и прямого избирательного права косвенными или квазиизбирательными процедурами и соответственно формирование подобным образом не выборных, а квазивыборных (квазипредставительных) органов местного самоуправления. Указанным способом, например, допускается формирование представительного органа муниципального района, который согласно Федеральному закону N 131-ФЗ может состоять из глав поселений, входящих в состав данного района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой в установленном порядке (п. 1 ч. 4 ст. 35). Несмотря на то что переход на эту систему увязывается с позицией квалифицированного большинства представительных органов, расположенных в границах соответствующего муниципального района (ч. 5 ст. 35), наблюдается достаточно быстрое увеличение числа представительных органов муниципальных районов, сформированных путем делегирования (если в 2005 г. таковых было 98, то к октябрю 2010 г. их стало 2554).
Указанный Федеральный закон также предусматривает, что главы муниципальных образований могут быть избраны (в соответствии с уставом данного образования) представительным органом муниципального образования из своего состава (п. 1 ч. 2 ст. 36).
Подобное правовое регулирование5:
- во-первых, затрагивает (в сравнении с прошлыми условиями - умаляет) конституционное право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления;
- во-вторых, входит в противоречие с российским избирательным законодательством, которое не знает непрямого (косвенного) избирательного права6;
- в третьих, ведет к тому, что в России допускается особый вид местного самоуправления, в системе которого могут отсутствовать прямые выборы и представительные органы, сформированные на их основе; более того, не исключена ситуация отсутствия в муниципальном районе вообще выборных (посредством всеобщих прямых выборов) органов местного самоуправления.
Констатация названных обстоятельств, на мой взгляд, позволяет утверждать, что законодательство, признающее возможным существование местного самоуправления без выборов и выборных органов, выхолащивает суть данного самоуправления, входит в противоречие с требованиями Конституции РФ (ч. 2 ст. 130) и Европейской хартии местного самоуправления (ч. 2 ст. 3)7.
Вместе с тем суды исходят из того, что установленный Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ порядок формирования районного представительного органа путем делегирования не нарушает избирательных прав граждан и не противоречит международным нормам. При этом в обоснование данной позиции приводится довод о том, что граждане реализуют право избирать, участвуя в выборах первичных (поселковых, сельских, городских) органов местного самоуправления8. Следуя такой логике, можно обосновать и лишение граждан избирать органы государственной власти субъекта РФ (что уже сделано относительно их высших должностных лиц) с учетом того, что данные граждане реализуют свое право избирать Президента РФ и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ.
Законодательство, легализующее косвенный способ формирования муниципальных органов, оспаривалось в Конституционном Суде РФ. В частности, это делал гражданин В.А. Андрианов, который в своем обращении в Суд требовал признать неконституционным п. 1 ч. 2 ст. 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" о допустимости определения уставом муниципального образования возможности избрания главы муниципального образования представительным органом муниципального образования из своего состава. По формальным основаниям гражданину было отказано в принятии его жалобы к рассмотрению Судом (Определение от 13 октября 2009 г. N 1249-О-О9).
В Конституционном Суде РФ гражданином Н.М. Савостьяновым было оспорено и положение указанного Закона о возможности формирования представительного органа муниципального района путем делегирования (п. 1 ч. 4 и ч. 5 ст. 35). Заявитель полагал, что нормы, позволяющие отказываться от прямых выборов населением представительных органов власти, нарушают его право на осуществление местного самоуправления, а также право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления.
Конституционный Суд, однако, не согласился с позицией заявителя. В Постановлении от 18 мая 2011 г. N 9-П, принятом по жалобе Н.М. Савостьянова, Суд пришел к выводу, что установленный порядок формирования представительного органа муниципального района, применяемый на альтернативной основе и предусматривающий вхождение в состав этого органа лиц, получивших свои полномочия напрямую от населения, не нарушает конституционные права граждан. При этом Суд признал необходимым для федерального законодателя конкретизировать механизм изменения порядка формирования указанного представительного органа, предусмотрев решение данного вопроса при более активном участии граждан, а также возможность последующего возврата от делегированного способа формирования представительного органа к избранию его депутатов на выборах.
Таким образом, важно подчеркнуть, что Конституционный Суд, хотя и признает допустимым формирование представительного органа муниципального района путем делегирования, не возводит такой порядок в абсолют, исключает из числа членов данного органа тех, кто не получил свои полномочия напрямую от населения, нацеливает на создание правовых условий, обеспечивающих возврат к избранию депутатов районного представительного органа на выборах.
Вторая тенденция состоит в том, что действующий Закон о местном самоуправлении в определенном смысле обесценивает выборы. Это проявляется, например, в ситуации, когда глава муниципального образования, непосредственно избранный населением, может быть по самым общим основаниям (неисполнение обязанностей, полномочий, неудовлетворительная оценка деятельности) удален в отставку представительным органом данного образования по инициативе его депутатов или высшего должностного лица субъекта РФ (ст. 74.1). При этом указанные отношения не опосредуются судебными процедурами, хотя, полагаю, решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку в силу ст. 46 Конституции РФ может быть обжаловано в суде.
Оценивая данную ситуацию, можно констатировать подчинение институтов прямой демократии представительной демократии, нарушение принципа самостоятельности и независимости местного самоуправления, что не согласуется с положениями ст. 3 (ч. 3), 12, 130 (ч. 1) Конституции РФ.
Способствует девальвации выборов и практика применения отдельных норм Закона о местном самоуправлении. Иллюстрацией может служить дело Г.М. Хрипунова, оспаривавшего в Конституционном Суде РФ п. 2 ч. 16 ст. 35 указанного Закона, согласно которому полномочия представительного органа муниципального образования могут быть прекращены досрочно в случае вступления в силу решения соответствующего верховного суда республики, суда края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава представительного органа муниципального образования, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий. Приведенная норма оспаривалась в том смысле, как она была применена Воронежским областным судом, который, руководствуясь этой нормой, признал неправомочным состав районного Совета (ситуация возникла не в ходе его деятельности, а в результате того, что из 25 вновь избранных депутатов девять отказались от получения депутатских мандатов), что повлекло досрочное прекращение полномочий всех законно избранных его депутатов, включая Г.М. Хрипунова, и проведение досрочных выборов.
Конституционный Суд, отказав в принятии к рассмотрению названной жалобы, в своем Определении от 2 июля 2009 г. N 1006-О-О констатировал, что признание неправомочным состава депутатов представительного органа муниципального образования и прекращение полномочий его депутатов не могут быть обусловлены избранием состава данного органа в количестве менее трети от установленной численности его депутатов. Такие результаты проводимых по мажоритарной избирательной системе муниципальных выборов означают для представительного органа нового созыва, что он не вправе приступить к исполнению своих полномочий, поскольку не сформирован в полномочном составе, и влекут назначение и проведение повторных выборов по тем округам, где остались незамещенные депутатские мандаты. При этом до формирования нового состава представительного органа муниципального образования сохраняются полномочия представительного органа предыдущего созыва.
Указанная правовая позиция Конституционного Суда, к сожалению, никак не повлияла на ситуацию и не способствовала, в частности, восстановлению нарушенных прав Г.М. Хрипунова10. Данная позиция не получила развития и в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 31 марта 2011 г. N 5 "О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"11.
Вместе с тем "воронежский случай" - не редкость. Подобный прием - блокировка деятельности представительного органа муниципального образования на основе организованного отказа вновь избранных депутатов от своих мандатов - используется как безнаказанный метод в политической борьбе. При этом нельзя не видеть, что происходит нарушение конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы публичной власти, безответственное манипулирование выборами и расходование бюджетных средств, подмена выборов судебными процедурами.
Данная, по сути противоправная избирательная практика может быть пресечена, если:
- в ситуации, когда происходит организованный отказ от депутатских мандатов вновь избранных членов представительного органа, будут назначаться, как определил Конституционный Суд, повторные выборы в округах, где оказались незамещенные соответствующие мандаты;
- лица, без каких-либо рациональных объяснений отказавшиеся от депутатских мандатов в подобной ситуации, будут в установленном размере возмещать расходы, связанные с проведением повторных выборов, а также не будут допущены в качестве кандидатов к участию в ближайших выборах в данный орган власти (по аналогии с тем, как поступают с кандидатами в депутаты, которые допускают экстремистские действия или высказывания12);
- будут действовать компенсаторные механизмы за счет средств соответствующего бюджета для устранения последствий неправовых решений13 в случае невозможности восстановления избирательных прав, как это имело место, например, с Г.М. Хрипуновым.
Отмеченные выше тенденции лишь дополняют общее состояние дел, связанных с выборами в стране. По оценкам многих (ввиду прямого отказа от них ради особым образом понимаемых стабильности и целесообразности, отсутствия реальной политической конкуренции, администрирования, манипуляций и фальсификаций в пользу определенных кандидатов и других отклонений от демократических норм14), наблюдается снижение их роли как инструмента преобразования системы. Поэтому первоочередная задача состоит в том, чтобы восстановить прямые выборы органов власти на всех уровнях, снять необоснованные запреты и ограничения для партий, общественных объединений и кандидатов, вернуть доверие граждан к выборам.
Однако, решая эти в целом традиционные задачи, необходимо задумываться и о совершенствовании выборов и функционировании представительных органов власти с позиций новых технологий15, создавать такие правовые условия, которые бы позволяли гражданам через интернет-коммуникации участвовать в голосовании (в том числе избирать) и контролировать деятельность выборных органов и лиц (в том числе отзывать их).