Правовой статус муниципальных образований

Введение 3

1.Правовые основы статуса муниципального образования 7

1.1 Муниципальное образование как часть социально-юридической системы 7

1.2 Правовые признаки муниципального образования 22

1.3 Понятие и виды органов муниципальной власти 30

2.Правовые основы осуществления власти в муниципальных образованиях 38

2.1 Система организации муниципальной власти в муниципальных образованиях 38

2.2 Виды муниципальных образований 47

2.3 Правовая природа и юридические свойства устава муниципального образования 54

Заключение 64

Список использованных источников 67

Институт муниципального образования занимает особое место в системе муниципального права. Наличие противоречий и пробелов в научном знании о муниципальном образовании может привести к возникновению проблем при исследовании территориальных основ местного самоуправления, органов местного самоуправления, местного сообщества и других вопросов муниципального права.

Впервые легальное содержание термина "муниципальное образование" было раскрыто в ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"1 как городского, сельского поселения, нескольких поселений, объединенных общей территорией, части поселения, иной населенной территории, предусмотренной этим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Из Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"2 развернутое понятие муниципального образования исчезло, в ч. 1 ст. 2 Закона только перечисляются виды муниципальных образований. Е.С. Шугрина в связи с этим отмечает, что при рассмотрении споров о территориальных основах местного самоуправления судам довольно часто приходится делать вывод о наличии или отсутствии муниципального образования. Как правило, суды ограничиваются констатацией "муниципальное образование есть" или "муниципального, образования нет", но реже в судебном решении содержится указание на наличие или отсутствие признаков муниципального образования:

- осуществление местного самоуправления населением непосредственно или через выборные органы;

- наличие муниципального имущества, производства, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для решения вопросов местного значения;

- определение границ муниципального образования в установленном законом порядке;

- утверждение и регистрация устава муниципального образования и его включение в реестр уставов муниципальных образований;

- наделение муниципальной собственностью и существование местного бюджета;

- определение структуры и порядка формирования органов местного самоуправления, а также их наименования и полномочий;

- отсутствие финансирования из бюджета другого муниципального образования;

- единый бюджет и выборный орган, регистрация места жительства, недвижимости, общая инфраструктура3.

Один из способов научного познания - это конструирование научного понятия, которое характеризуется как "форма мысли, обобщенно отражающая предметы и явления посредством фиксации их существенных свойств"4, "мысль, выраженная в форме суждения, и, как всякая мысль, оно должно соответствовать отражаемой им объективной реальности"5.

Как отмечает В.М. Сырых, в понятии необходимо отражать реальные признаки явлений и процессов, не приписывать им несущественные свойства, элементы, связи. Охватываемые понятием признаки должны принадлежать непосредственно отражаемому явлению, процессу, а не каким-либо другим явлениям, процессам и быть существенными, необходимыми, а не случайными, характеризовать сущность предмета максимально и всесторонне и позволять отличать предмет от всех иных, в том числе сходных с ним, явлений и процессов. Сущностные, отличительные признаки понятия должны быть общими для всего класса предметов, а не какой-либо их части, отдельного вида6.

Объектом исследования выпускной квалификационной работы выступают общественные отношения вытекающие из правового статуса муниципальных образований.

Предметом исследования является процесс правового регулирования статуса муниципальных образований.

Цели и задачи исследования. Целью выпускной квалификационной работы является анализ правового статуса муниципального образования.

Для достижения поставленной цели определены следующие задачи выпускной квалификационной работы:

рассмотреть муниципальное образование как часть социально-юридической системы;

показать правовые признаки муниципального образования;

определить понятие и виды органов муниципальной власти;

охарактеризовать систему организации муниципальной власти в муниципальных образованиях;

показать классификацию муниципальных образований;

проанализировать правовую природу и юридические свойства устава муниципального образования по законодательству Российской Федерации.

Методологическая основа выпускной квалификационной работы. Для решения поставленных в работе задач использовался диалектический метод как всеобщий метод познания объективной действительности. Также применялись общенаучные и частнонаучные методы познания: формально-логический, исторический, системный, метод сравнительного правоведения и иные.

Теоретическую основу и особую значимость для исследования составляют труды таких представителей науки, как Авакьян С.А. Акмалова А.А., Антонова Н.А., Арбузов С.В., Астафичев П.А., Бабичев И.В., Баженова О.И., Баранчиков В.А., Берг Е.Б., Бялкина Т.М., Васильев Р.Ф. и др.

Нормативную базу исследования составляют Конституция РФ, Федеральные конституционные законы, Гражданский процессуальный кодекс РФ, процессуальные нормы Гражданского кодекса РФ, иных Федеральных законов.

Структура исследование состоит из двух глав, заключение и списка использованной литературы.

В первой главе рассмотрены правовые основы статуса муниципального образование, вторая глава раскрывает правовые основы осуществления власти в муниципальных образованиях.

Таким образом, проанализировав основные юридические свойства и черты устава муниципального образования, представляется возможным сформулировать следующее научное определение: устав муниципального образования - это муниципальный правовой акт нормативного характера, принимаемый непосредственно населением или представительным органом муниципального образования от имени населения, регулирующий комплекс общественных отношений, связанных с организацией и осуществлением местного самоуправления на территории муниципального образования, имеющий высшую юридическую силу и занимающий центральное место в системе правовых актов муниципального образования, подлежащий в соответствии с законодательством Российской Федерации государственной регистрации.

Устав муниципального образования является актом подзаконного характера, а сами муниципальные образования появились и стали субъектами правовых отношений в большей степени в силу норм Федерального закона и Гражданского кодекса Российской Федерации, чем уставов. Однако учредительный характер устава муниципального образования проявляется в другом:

1) с юридическим фактом государственной регистрации устава в настоящее время связано событие наступления правосубъектности для муниципального образования;

2) уставом из всего многообразия вариантов организации местного самоуправления, предложенных федеральным и региональным законодательством, выбирается наиболее оптимальная модель исходя из исторических и иных местных традиций;

3)учредительный - значит организационный, именно организационный характер имеет в настоящее время устав муниципального образования.

3. Всеобъемлющий характер регламентации муниципально-правовых отношений, возникающих на территории муниципального образования.

В соответствии со ст. 44 Федерального закона определяются вопросы, которые в обязательном порядке должны определяться уставом муниципального образования.

Муниципальное образование является частью социально-юридического механизма обеспечения прав человека, системы «ценностей, принципов, а также институциональных, нормативных, процедурно-организационных и контрольных элементов, которые, взаимодействуя, влияют на поведение личности, состояние конституционного порядка и общества. Теоретически данный механизм можно разделить на четыре основных блока:

- первый блок - базовый: его ядро составляет человек как высшая ценность;

- второй блок - это принципы прав человека: гуманизм, справедливость, равенство, свобода, личная неприкосновенность, прямое действие Конституции и др.

- третий блок - социальные институты и нормативные установления, через которые жизнеутверждающие ценности и принципы прав человека получают непосредственное обоснование, закрепление и осуществление;

- четвертый блок - процедурно-контрольный: он организационно и процессуально упорядочивает отношения в сфере прав человека, создает наиболее благоприятные условия для реализации гражданами прав и свобод, укрепления законности, общественной и личной безопасности»17 "https://docviewer.yandex.ru/r.xml?sk=y064232d2479ca59ec208cba1b3924719&url=https%3A%2F%2Fdocviewer.yandex.ru%2F%3Furl%3Dya-mail%253A%252F%252F2310000001527389681%252F1.2%26name%3D%25D0%25B4%25D0%25B8%25D0%25BF%25D0%25BB%25D0%25BE%25D0%25BC%2520%25E2%2584%25962%2520%25D0%25B3%25D0%25BE%25D1%2582%25D0%25BE%25D0%25B2%25D1%258B%25D0%25B9.doc%26c%3D52df6fed1b3d%22+%5Cl+%22footnote_17" \t "_blank" . Муниципальное образование относится к «третьему блоку» социально-юридического механизма обеспечения прав человека, через него получают непосредственное осуществление не только жизнеутверждающие ценности и принципы прав человека, но и сами права и свободы человека и гражданина.

Кратко резюмируя изложенное, следует отметить, что при выявлении существенных признаков муниципального образования проявляются различия между научным понятием данного явления, легальным и сформулированным в рамках судебной практики, а также между дефиницией муниципального образования, созданной в рамках юриспруденции, и определениями, сформированными в иных отраслях науки.

Признаки муниципального образования в судебных решениях - это осуществление местного самоуправления населением непосредственно или через выборные органы; наличие муниципального имущества, производства, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для решения вопросов местного значения; определение границ муниципального образования в установленном законом порядке; утверждение и регистрация устава муниципального образования и его включение в реестр уставов муниципальных образований; наделение муниципальной собственностью и существование местного бюджета; определение структуры и порядка формирования органов местного самоуправления, а также их наименования и полномочий; отсутствие финансирования из бюджета другого муниципального образования; единые бюджет и выборные органы, регистрация места жительства и недвижимости, общая инфраструктура.

Существенные признаки научной дефиниции муниципального образования как правового явления, выделяющие его из ряда всех публично-правовых образований, заключаются в следующем: наибольшая приближенность к населению по сравнению с прочими публично-правовыми образованиями и то, что муниципальное образование оказывает организационно-правовое содействие местному сообществу в осуществлении местного самоуправления.

Нормативные правовые акты и судебная практика

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ)// Официальный текст Конституции РФ с внесенными в нее поправками от 30.12.2008 опубликован в изданиях "Российская газета", № 7, 21.01.2013, "Собрание законодательства РФ", 26.01.2009, №4, ст. 445, "Парламентская газета", № 237, 23-29.01.2013

2. Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 36. - Ст. 4466.

3. Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ (в ред. Федерального закона от 14 июня 2012 г. № 76-ФЗ) // Российская газета. 2002. 20 ноября; 2012. 18 июня.

4. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. -2002. - № 24. - Ст. 2253.

5. Федеральный закон от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005.- № 30 (ч. 1). Ст. 3108.

6. Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ (в ред. от 22.11.2010) «О приватизации государственного и муниципального имущества» (принят ГД ФС РФ 30.11.2001) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 4. Ст. 251; 2010.- № 48.- ст. 6246

7. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»// Собрание законодательства Российской Федерации. -2002. - № 24. - Ст. 2253.

8. Федеральный закон от 28 сентября 2010 г. № 244-ФЗ «Об инновационном центре «Сколково» (в ред. Федерального закона от 10 июля 2012 г. № 100-ФЗ) // Российская газета. 2010. 30 сентября; 2012. 13 июля.

9. Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ (в ред. от 21.07.2005) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (принят ГД ФС РФ 12.08.1995) (в настоящее время утратил силу) // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

10. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

11. Указ Президента РФ от 2 ноября 2007 г. № 1451 «О Совете при Президенте РФ по развитию местного самоуправления» // СЗ РФ. 2007. № 45. Ст. 5642.

12. Закон города Москвы от 11 апреля 2012 г. № 8 «О внесении изменений в Закон города Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» (в ред. Закона города Москвы от 27 июня 2012 г. № 30) // Тверская, 13. 2012. 17 мая, 5, 10, 12 июля.

13. Закон РФ от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре РФ» (в ред. Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 329-ФЗ) // Российская газета. 1992. 18 февраля; 1995. 25 ноября; 2011. 26 ноября.

14. Закон Санкт-Петербурга от 25 июля 2005 г. № 411-68 «О территориальном устройстве Санкт-Петербурга» (в ред. Закона Санкт-Петербурга от 13 июля 2011 г. № 461-93) // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.- 2005. 21 ноября; 2011. 25 июля.

15. Распоряжение Алтайского краевого Законодательного Собрания от 15 апреля 2011 г. № 29/06-08 "Об утверждении Положения о краевом конкурсе на лучшую организацию работы представительного органа муниципального образования Алтайского края в 2011 году.// "Собрание законодательства РФ", -10.10.2011,- № 2,- ст. 268

16. Постановлением Администрации Алтайского края от 8 февраля 2007 г. № 48// "Собрание законодательства РФ", 13.01.2008,- № 2, -ст. 268.

17. Определение Конституционного Суда РФ от 31.05.1999 № 60-О «По делу о проверке конституционности положений статей 4, 5 и 6, части второй статьи 7 и статьи 9 Закона Санкт-Петербурга «О порядке регистрации уставов муниципальных образований Санкт-Петербурга» // Вестник Конституционного Суда РФ. 1999. -№ 5.

Специальная литература

18. Авакьян С.А. Конституция Российской Федерации: итоги развития // Конституционное и муниципальное право. - 2012. - № 23. – С.14-18.

19. Авакьян С.А. Современные проблемы конституционного и муниципального строительства в России // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 3. С. 5 – 12.

20. Акмалова А.А. Методология исследования местного самоуправления в Российской Федерации. - М.: Норма, 2005. – 224 с

21. Антонова Н.А. Правотворчество органов местного самоуправления: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2009. – 249 с

22. Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ (в ред. Федерального закона от 25 июня 2012 г. № 86-ФЗ) // Российская газета. 2002. 27 июля.

23. Арбузов С.В. Устав муниципального образования и основные проблемы уставного регулирования (на примере городского самоуправления): Дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2001. – 234 с.

24. Астафичев П.А. Территориальные основы местного самоуправления как объект правового регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 4. С. 24.

25. Баранчиков В.А. Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации. М.: Норма.- 2005. – 369 с

26. Берг Е.Б. Нормативные дефиниции как инструмент правовой коммуникации // Сайт Ассоциации сибирских лингвистов-экспертов. URL:

27. Брэбан Г. Французское административное право / Пер. с франц. Д.И. Васильева и В.Д. Карповича / Под ред. и со вступ. статьей С.В. Боботова.- М., 1988.

28. Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования: Автореф. дис... д-ра юрид. наук. Саратов, 2007. – 164с.

29. Василевская А.Д. Некоторые аспекты системного подхода к исследованию муниципальных образований // Экономика региона: электронный научный журнал. 2006. № 6, октябрь. URL:

30. Васильев В.И. Муниципальное право России. М.: Юстицинформ, 2008. .- 436с.

31. Васильев Р.Ф. О понятии правового акта // Вестник МГУ. 1998. № 5. С. 143-146. – 534 с.

32. Витрук Н.В. Общая теория правового положения личности. М., ЮРИСТЪ, 2008. – 159 с.

33. Володин В.В. Субъект РФ: проблемы власти, управления и правотворчества. Саратов: Волга, 2011. – 269 с.

34. Демьяненко А.Н., Обушенков А.Л. Муниципальное управление. Хабаровск; Н. Новгород, 1998. – 591 с.

35. Демьянченко Л.Ф. Формирование органов местного самоуправления в Российской Федерации (по состоянию на 1 марта 2009 г.) // URL: http://www.cikrf.ru/newsite/news/actual/2009/07/20/book_dem.jsp.

36. Дубовкин К.П., Чеботарев Г.Н. Органы местного самоуправления: понятие, виды, статус // Российский юридический журнал. 2011. № 4.

37. Иванченко О.Л. Учредительная природа уставов муниципальных образований и проблемы правоприменения // Муниципальное право. 2004. № 1 – 2

38. Кашанина Т.В. Юридическая техника. М., Наука, 2011. – 187 с

39. Князев С.Д. Местное самоуправление в Российской Федерации: конституционная природа и значение для муниципального права // Журнал российского права. 2008.- № 6.- С. 20.

40. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) / В.И. Васильев, Г.В. Петрова, Н.Л. Пешин и др.; под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 1999. – 569 с.

41. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 12 октября 2005 г. № 129-ФЗ) / Под ред. В.И. Шкатуллы. 2-е изд., доп. М., Юрист, 2006. – 765 с.

42. Копытова О.Н. Анализ сущности муниципального образования в условиях реформы местного самоуправления // Псковский регионологический журнал. 2008. № 6.

43. Королева Е.Н. Стратегическое управление развитием муниципальных социально-экономических систем в условиях глобализации: теоретико-методологические аспекты. М., Норма , 2006. – 369 с.

44. Костюков А.Н. Муниципальное право как отрасль российского права: Монография.- М., 2003. – 463 с.

45. Курилова О.Н. Сравнительный анализ термина «местное самоуправление», закрепленного в международном и российском законодательстве // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2008. № 2. С.56-59.

46. Курячая М.М. Местное сообщество как основа объединения граждан // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 4. С. 30.

47. Лапин В.А. Местные сообщества и территория // Муниципальный мир. 1999. № 3. С.45-49.

48. Масловская М.В., Якин Р.Л. К вопросу о статусе представительного органа муниципального образования // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 23. С. 26.

49. Михайлов В.И. Проблемы правового регулирования территориальной основы местного самоуправления в субъектах Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000. – 269 с.

50. Мордовец А.С. Проблема эффективности социально-юридического механизма обеспечения прав человека и гражданина // Правоведение. 1996. № 4. 51. Муниципальное право / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М., 2005.

51. Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Под ред. В.В. Володина. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «СГАП», -2005.- С. 35.

52. Новейший философский словарь / Гл. науч. ред. и сост. А.А. Грицанов; Науч. ред. В.Л. Абушенко, М.А. Можейко и Т.Г. Румянцева. Мн., Аспект, 1999. – 269с. 54.​ Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., Норма, 1999. – 369 с.

53. Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370 // Российская газета. 1999. 21 октября.

54. Патрушев В.И. Организационное развитие местного самоуправления // Муниципальный мир. 1999. № 5. С. 58 - 59.

55. Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М., Статут, 2010. – 436 с

56. Постовой Н.В. Муниципальное право России. М., Юрист, 2000. – 467 с.

57. Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М.: Велби; Проспект, 2006. С. 366

58. Сикайло А.В. Устав муниципального образования как нормативно-правовой акт: правовая природа и особенности реализации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007

59. Соболева Л.Б. Проблемы территориальной организации местного самоуправления в переходный период // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 2. С. 9.

60. Соловьев С.Г. Муниципально-властные институты в местном самоуправлении РФ. СПб., Север, 2003. – 269 с.

61. Сырых В.М. История и методология юридической науки. М., 2012. С. 291.

62. Сытников Д.О. Место и роль муниципальных органов в механизме реализации социально-экономических прав и свобод человека и гражданина // Юридический мир. 2008. № 9. С. 7

63. Тихалева Е.Ю. О роли представительных органов в системе органов местного самоуправления муниципального образования // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2010. № 1. С. 3.

64. Тихомиров Л.В.,Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. М-2002 – 496 с.