Взаимодействие органов представительной и исполнительной власти муниципального образования)

Введение 3

1.Правовые основы осуществления власти в муниципальных образованиях 5

1.1 Система организации муниципальной власти в муниципальных образованиях 5

1.2 Понятие и виды органов муниципальной власти 14

2. Анализ системы управления Сергиево- Посадского муниципального района Московской области 24

2.1 Сергиево-Посадский муниципальный район Московской области 24

2.2 Система управления Сергиево0Посадского муниципального района 25

3. Разработка проектных предложений и рекомендаций 30

3.1. Взаимодействие представительных и исполнительных 30

органов местного самоуправления в процессе их формирования 30

3.2 Проектные предложения и рекомендации по совершенствованию представительных и исполнительных органов местного самоуправления в Сергиево-Посадском районе Московской области 31

Заключение 35

Список использованной литературы 38

Согласно статье 3 Конституции Российской Федерации 1993 г. носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. При этом народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через Органы государственной власти и органы местного самоуправления. Исходя из статьи 12 Конституции, местное самоуправление является одной из основ конституционного строя Российской Федерации.

Несмотря па то, что местное самоуправление согласно действующему законодательству рассматривается, в первую очередь как форма осуществления народом своей власти, в реальной практике подавляющее большинство вопросов местного значения решается не населением напрямую, а создаваемыми в муниципальных образованиях органами местного самоуправления. В силу этого обеспечение оптимального функционирования и взаимодействия различных органов местного самоуправления имеет большое значение для всех жителей муниципального образования.

Среди всех органов местного самоуправления наибольшее значение, с точки зрения организации муниципального управления, имеют представительный и исполнительный органы местного самоуправления. Действовавший ранее федеральный закон о местном самоуправлении 1995 года не устанавливал обязательность создания обоих органов, требуя обязательного формирования в муниципальных образованиях лишь выборных органов местного самоуправления. Тем не менее, в подавляющем большинстве муниципальных образований были созданы органы как представительной, так и исполнительной ветвей власти, что доказывает объективную обусловленность их существования на местном уровне. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. подтвердил это, указав среди органов местного самоуправления, обязательно создаваемых в муниципальных образованиях, представительный орган муниципального образования, главу муниципального образования и местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления).

При этом действующее законодательство распространило принцип разделения властей (за некоторыми отступлениями) и на местный уровень. Вес это потребовало налаживания механизмов взаимодействия между представительным и исполнительным (исполнительными) органами местного самоуправления. Такое взаимодействие на местном уровне имеет определенную специфику, обусловленную тем, что высшее должностное лицо муниципального образования - его глава - в соответствии с уставом руководит либо представительным органом, либо местной администрацией, либо и тем, и другим органом местного самоуправления одновременно; в некоторых моделях глава исполнительного органа оказывается в служебной подчиненности от главы представительного органа; в определенных моделях допускаются отступления от принципа разделения властей и т.п.

Проблематика взаимодействия представительного и исполнительно-распорядительного органов местного самоуправления определяется также нерешенностью в федеральном отраслевом законодательстве многих вопросов разграничения полномочий между этими органами. В результате в практике функционирования муниципальных образований нередко возникают ситуации «конфликта компетенций», когда органы местного самоуправления не могут разграничить полномочия, находящиеся в совместном ведении, либо, напротив, устраняются от решения отдельных вопросов.

Местные администрации различных муниципальных образований существенно отличаются как по размерам, так и по структуре. Если в сельских поселениях администрации нередко состоят из двух-трех служащих, то в мегаполисах могут иметь в своем штате тысячи человек. Естественно, если в малочисленных муниципальных образованиях структура местных администраций обычно очень проста (если применительно к ним вообще можно говорить о структуре), то крупные местные администрации включают в себя многочисленные структурные подразделения.

В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации. При этом существуют различные принципы распределения задач и функций между подразделениями администрации. В практике управления организационные звенья систематизируются по принципу целесообразности по следующим направлениям: отраслям управления; характеру управленческой деятельности согласно стадиям управленческого цикла; целевым группам; территориальному принципу. В соответствии с принципом распределения задач и функций создаются конкретные организационные единицы - управления, отделы.

Хотя структура местных администраций никак не унифицирована и в соседних, схожих по численности населения и решаемым задачам муниципальных образованиях, местные администрации могут иметь совершенно различную структуру, существует ряд однотипных органов почти для всех муниципальных образований - органы управления финансами, муниципальным имуществом, ЖКХ, образованием, здравоохранением, культурой. При этом, как отмечает Е.С. Шугрина, существует два основных подхода к построению структур местных администраций - функциональный и программно-целевой. Функциональный подход применяется при разработке структуры, обеспечивающей текущее управление муниципальным образованием. Программно-целевой подход применяется при формировании структуры, обеспечивающей реализацию программ, в частности программ развития муниципальных образований, как комплексных, так и целевых. Отличие данного подхода от предыдущего состоит в том, что в основу построения структуры положены не функции, а цели, задачи, их ранжирование по приоритетам, способы достижения, формы и механизмы реализации, определенные программами развития, и учитывается динамика изменений в процессе реализации программ. В остальном в этих подходах применяются одинаковые принципы.

Что касается конкретной структуры администрации конкретного муниципального образования, то она утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. Возникающие при этом муниципальные правоотношения также будут рассмотрены нами во второй главе <#Par415> монографии.

Несмотря на то, что местная администрация (так же как и представительный орган муниципального образования) является "обязательным" органом местного самоуправления, фактически в некоторых муниципальных образованиях она может не создаваться. В соответствии с ч. 2 ст. 34 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" уставами муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района, может быть предусмотрено образование местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения. В этом случае в поселении, являющемся административным центром муниципального района, местная администрация не образуется.

Данное положение Закона является новеллой, поэтому судить о его целесообразности и эффективности в настоящее время достаточно рано. В то же время, применительно к теме настоящего монографического исследования, отметим, что такое решение порождает определенные вопросы относительно взаимодействия единой местной администрации с представительными органами двух муниципальных образований - поселения и района. Более подробно к этому вопросу мы вернемся далее.

Наконец, нельзя не отметить, что местная администрация является основным, но не единственным исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления. В соответствии с ч. 1 ст. 34 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", помимо органов местного самоуправления, прямо указанных в Законе, в муниципальных образованиях могут создаваться и иные органы местного самоуправления, то есть перечень органов местного самоуправления не является исчерпывающим.

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ)

2. Федеральный закон "consultantplus://offline/ref=B66CBFDE17270CA7E8EEE2B0A48DCF2A10E72BBE55B30E178B8A90108CQ511R" от 21.12.2001 N 178-ФЗ (в ред. от 22.11.2010) "О приватизации государственного и муниципального имущества" (принят ГД ФС РФ 30.11.2001) // СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 251; 2010. N 48. ст. 6246.

3. Федеральный закон "consultantplus://offline/ref=B66CBFDE17270CA7E8EEE2B0A48DCF2A14E12CBC5EBE531D83D39C12Q81BR" от 28.08.1995 N 154-ФЗ (в ред. от 21.07.2005) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (принят ГД ФС РФ 12.08.1995) (в настоящее время утратил силу) // СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.

4. Авакьян С.А. Конституция Российской Федерации: итоги развития "consultantplus://offline/ref=B66CBFDE17270CA7E8EEF3B5BE8DCF2A12E62EBB5ABE531D83D39C128B5E55F900F95A47AC67A0Q518R" // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 23.

5. Авакьян С.А. Современные проблемы конституционного и муниципального "consultantplus://offline/ref=B66CBFDE17270CA7E8EEF3B5BE8DCF2A15E62ABE5DBE531D83D39C128B5E55F900F95A47AC67A0Q510R" строительства в России // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 3. С. 5 - 12.

6. Авакьян С.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы. М., 2012. С. 43.

7. Акмалова А.А. Модели местного самоуправления. М., 2001. С. 119 - 120.

8. Володин В.В. Субъект РФ: проблемы власти, управления и правотворчества. Саратов, 2011. С. 75.

9. Голубитченко В.А. Органы государственной власти субъектов РФ "consultantplus://offline/ref=B66CBFDE17270CA7E8EEF3B5BE8DCF2A12E021BD59BE531D83D39C128B5E55F900F95A47AC67A5Q515R" // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 3.

10. Гражданское право: В 4 т. Общая часть: Учебник. Том 1. Общая часть / Отв. ред. проф. Е.А. Суханов. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2012.

11. Демьянченко Л.Ф. Формирование органов местного самоуправления в Российской Федерации (по состоянию на 1 марта 2009 г.) // URL: http://www.cikrf.ru/newsite/news/actual/2009/07/20/book_dem.jsp.

12. Дубовкин К.П., Чеботарев Г.Н. Органы местного самоуправления: понятие, виды, статус // Российский юридический журнал. 2011. N 4. С. 57.

13. Европейская хартия "consultantplus://offline/ref=B66CBFDE17270CA7E8EEE2B0A48DCF2A13E52ABF5CBE531D83D39C12Q81BR" местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985) // СЗ РФ. 1998. N 36. Ст. 4466.

14. Емельянов Н.А. Местное самоуправление: международный опыт. Тула, 1997. С. 30.

15. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / Под ред. И.В. Бабичева и Е.С. Шугриной. М.: Норма, 2010. С. 336.

16. Курилова О.Н. Сравнительный анализ термина "местное самоуправление" "consultantplus://offline/ref=B66CBFDE17270CA7E8EEF3B5BE8DCF2A12E52FB85BBE531D83D39C128B5E55F900F95A47AC67A6Q517R" , закрепленного в международном и российском законодательстве // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2008. N 2.

17. Масловская М.В., Якин Р.Л. К вопросу о статусе "consultantplus://offline/ref=320594E38D96E8C51D88B556B24C2CEE29340BEE7C878E523FCB94B66BDF3DE92923D5C0561BD6R712R" представительного органа муниципального образования // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 23. С. 26.

18. Муниципальное право России: Учеб. "consultantplus://offline/ref=3ADE8699961F7D3EAC2FA71979957EB00DE20FB941A08D2E43B81D42D43F6A69D3AEB97A2663F4D7yAG" / С.А. Авакьян, В.Л. Лютцер, Н.Л. Пешин и др.; Отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Проспект, 2009.

19. Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / Под ред. В.В. Володина. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО "СГАП", 2005. С. 35.

20. Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление "consultantplus://offline/ref=B66CBFDE17270CA7E8EEF3B2B58DCF2A10E02DBC5ABE531D83D39C128B5E55F900F95A47AC67A4Q512R" в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М.: Статут, 2010. С. 5.

21. Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий "consultantplus://offline/ref=3ADE8699961F7D3EAC2FA71979957EB00DE209B94BA08D2E43B81D42D43F6A69D3AEB97A2468F8D7y8G" к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный) / Отв. ред. С.Е. Чаннов. 4-е изд., перераб. М.: Ось-89, 2008.

22. Постатейный комментарий "consultantplus://offline/ref=3ADE8699961F7D3EAC2FA71979957EB00DE20FBE4DA08D2E43B81D42DDy4G" к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / Под ред. А.Г. Бабичева, С.Ю. Наумова // СПС "КонсультантПлюс". 2010.

23. Постовой Н.В. Муниципальное право России. М., 2000. С. 40.

24. Субъектами местного самоуправления, помимо того, является население муниципального образования.

25. Тихалева Е.Ю. О роли представительных органов "consultantplus://offline/ref=320594E38D96E8C51D88B556B24C2CEE2F310BEA74878E523FCB94B66BDF3DE92923D5C0561AD5R711R" в системе органов местного самоуправления муниципального образования // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2010. N 1. С. 3.

26. Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: проблемы становления и развития: Автореф. дис. (научный доклад) ... докт. юрид. наук. М., 1994. С. 23.

27. Чаннов С.Е. Муниципальное право в вопросах и ответах. М., 2008. С. 130.

28. Широков А.Н. Основы местного самоуправления в Российской Федерации (введение в муниципальное управление). М., 2010. С. 12.

29. Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник. М.: ТК "Велби"; Изд-во "Проспект", 2012. С. 179.

30. Шугрина Е.С. Отдельные аспекты организации и деятельности "consultantplus://offline/ref=320594E38D96E8C51D88B556B24C2CEE2F300DE973878E523FCB94B66BDF3DE92923D5C0561AD5R714R" представительных органов муниципальных образований в материалах судебной практики // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 1. С.