Конфликты в сфере взаимодействия

Введение 3

1. Теоретико — методологические основы анализа конфликтов в сфере взаимодействия федеральных и региональных органов власти 6

1.1 Особенности современной федеративной системы Российской Федерации 6

1.2 Механизмы взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти 13

1.3 Мировой опыт разрешения конфликтов в сфере взаимодействия региональных и федеральных органов власти в федеративных государствах 35

2. Проблемы организации взаимодействия федеральных и региональных органов власти 46

2.1 Согласование интересов федеральных и региональных органов государственной исполнительной власти Российской Федерации 46

2.2 Основные направления совершенствования механизмов взаимодействия федерального центра и регионов в Российской Федерации 53

3. Способы разрешения конфликтов в сфере взаимодействия федеральных и региональных органов власти 61

3.1 Разработка стратегий разрешения конфликтов 61

3.2 Значимость разрабатываемых решений 64

Заключение 99

Список использованной литературы 104

Проблема обеспечения согласованных действий органов публичной власти является важнейшей политической задачей практически для всех государств в мире. Согласованность в действиях органов власти особенно важна при многоуровневой системе организации государственного устройства, которое существует в Российской Федерации, являющейся, согласно Конституции РФ (1993 г.), демократическим федеративным правовым государством1.

После достаточно продолжительного периода поиска эффективных управленческих решений Россия вступила в период относительно стабильного общественного развития. К настоящему времени в стране сформированы и функционируют государственные институты, образующие социально-экономическую, политическую и правовую систему Российского государства. Однако дальнейшее развитие государства невозможно без постоянного совершенствования форм и методов государственного управления, улучшения взаимодействия между органами публичной власти на всех уровнях.

Накопленный в России опыт устройства и функционирования, по существу, унитарного государства, вскрывающий противоречия практики государственной деятельности с закрепленными в Конституции РФ государственным устройством и формами взаимодействия органов власти различных уровней, настоятельно требует искать новые, оптимальные, с точки зрения эффективности управления, механизмы распределения полномочий госорганов на уровне федерального Центра и субъекта Федерации.

При этом необходимое и обоснованное стремление к воссозданию вертикали власти сдерживается, казалось бы, нормативно закрепленной дискретностью ее организации между федеральной, региональной и местной составляющими. Жизнь заставляет искать разрешение возникающих противоречий в стратегии построения федеративного государства, исследовании широкой вариантности полномочий при четком разграничении определенных Конституцией РФ предметов ведения.

При территориально-национальном, экономическом и природно-климатическом многообразии России именно исследование имеющихся современных проблем федерализма позволит выработать универсальные подходы к согласованию имеющихся разногласий в интересах федерального Центра, субъектов Федерации и муниципальных образований.

Объект исследования: конфликты в сфере взаимодействия федеральных и региональных органов власти современной России.

Предмет исследования: процесс взаимодействия федеральных и региональных органов власти современной России

Цель исследования: разработка механизмов ликвидации конфликтов в сфере взаимодействия федеральных и региональных органов власти современной России.

Задачи исследования:

 рассмотреть особенности современной федеративной системы Российской Федерации;

 выявить особенностимеханизов взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти;

 проанализировать мировой опыт разрешения конфликтов в сфере взаимодействия региональных и федеральных органов власти в федеративных государствах;

 изучить процесс согласования интересов федеральных и региональных органов государственной исполнительной власти Российской Федерации;

 проанализировать основные направления совершенствования механизмов взаимодействия федерального центра и регионов в Российской Федерации;

 разработать стратегии разрешенияконфликтов;

 проанализировать значимостьразрабатываемыхрешений.

Источниковая база исследования. Источники работы представлены нормативно-правовой базой функционирования федеральных и региональных органов власти, нормативными документами функционирования государственных органов власти и др.

Методологической основой исследования выступают исходные принципы познания (историзм, научная объективность, системность, плюрализм и др.); логические приемы и операции (анализ, синтез, индукция, дедукция, определение, классификация и др.); различные (общие, частные и специальные) методы познания, в частности диалектический, системно-структурный, метод правового регулирования и др.

Структура исследования. Работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.

Первоочередными задачами реализации вышеуказанных предложений в 2012-2013 гг. являются:

принятие указа Президента РФ «О принципах и процедуре взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ» на период до принятия федерального закона с аналогичным названием;

издание Указа Президента РФ «О согласительных процедурах при разрешении разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ»;

разработка и принятие ФЗ «О нормативных правовых актах в РФ»;

разработка и принятие ФЗ «О федеральных органах исполнительной власти», в содержание которого предлагается включить раздел, предусматривающий при решении вопросов определения системы и формирования властных структур федерального уровня взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов РФ;

разработка и принятие ФЗ «Об Администрации Президента Российской Федерации», в котором, в том числе, урегулировать вопрос статуса полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах;

принятие постановления Правительства РФ «О порядке создания и деятельности территориальных федеральных органов исполнительной власти»;

внесение дополнений в указы Президента РФ, определяющие процедуры согласования с субъектами РФ проектов нормативных правовых актов (далее по тексту – НПА) Президента РФ, издаваемых по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ;

внесение дополнений в НПА Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти в части их дополнения положениями об обязательности направления проектов в органы государственной власти субъектов РФ и рассмотрения заключений;

подготовка НПА Президента РФ или Правительства РФ о порядке взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с представительствами органов исполнительной власти субъектов РФ при федеральных органах государственной власти;

разработка, обсуждение и принятие проекта постановления Правительства РФ, определяющего порядок подготовки и согласования проектов соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ;

проведение анализа действующего федерального законодательства и подготовка на его основе перечня вопросов, которые находятся вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, закрепление в федеральном законе открытого (не исчерпывающего) перечня таких вопросов, не подлежащих правовому регулированию на уровне Российской Федерации;

разработка проекта федерального закона о разграничении государственной собственности РФ, государственной собственности субъектов РФ и муниципальной собственности.

Одновременно необходимо:

1. Уточнить полномочия органов федеральной государственной власти и государственной власти субъектов РФ по регулированию вопросов, отнесенных к предметам их совместного ведения. Федеральные законы по предметам совместного ведения, должны быть основой законов субъектов РФ, но не подменять их. Возможности правового регулирования, оставленные субъектам РФ, должны оставаться достаточно широкими. Ситуация, когда в федеральном законе по предмету совместного ведения содержатся нормы, практически не оставляющие места для последующего законодательного регулирования субъектом РФ, прямо противоречит нормам Конституции России об ее федеративном устройстве. По предметам федерального ведения в федеральных законах должны содержаться нормы прямого действия, а по предметам совместного ведения федеральное регулирование не должно давать однозначную директиву, а содержать рамочные нормы, то есть определять некоторые пределы, внутри которых субъект РФ обладает полной свободой законодательного регулирования.

2. Для согласования проектов НПА федеральных органов государственной власти с региональными органами государственной власти на стадии их разработки (по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ) необходимо внести изменения и дополнения в действующие положения о порядке подготовки (разработке) НПА федеральных органов государственной власти (в частности, актов Президента РФ, Правительства РФ, иных федеральных органов исполнительной власти), имея ввиду включение в них норм об обязательном направлении проектов НПА, разрабатываемым по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и ее субъектов в соответствующие органы государственной власти субъектов РФ для представления последними заключений на данные проекты в установленные сроки (как правило, 30 дней).

В дальнейшем обязательными стадиями процедуры должны быть:

оглашение заключений соответствующих органов государственной власти субъектов РФ на данные проекты;

предоставление права представителям органов государственной власти субъектов РФ непосредственно на заседании федерального органа государственной власти изложить мотивированное заключение по проекту НПА (при разногласиях);

в случае, если несогласие с проектом федерального НПА представят более чем одной трети субъектов РФ, то федеральный орган обязан передать рассмотрение спора в согласительные органы. При этом после согласительных процедур федеральный орган вправе принять НПА вне зависимости от позиции субъектов РФ.

В тех случаях, когда принятие нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти по объективным причинам не терпит отлагательства, возможно привлечение субъектов РФ к обсуждению проектов НПА федеральных органов исполнительной власти еще на стадии разработки этих проектов. Для этого необходимо сделать открытой для субъектов РФ информацию о том, разработка каких НПА ведется или запланирована федеральными органами исполнительной власти. Органы государственной власти субъектов РФ должны иметь возможность направлять в органы и лицам, ответственным за разработку указанных проектов НПА, свои замечания и предложения, а также предлагать своих представителей для включения в состав соответствующих комиссий и рабочих групп.

3. Необходимо организовать надзор (контроль) за соблюдением установленной процедуры согласования и исполнения принятых НПА федеральными и региональными органами государственной власти по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения РФ и ее субъектов.

В связи с недостаточной эффективностью действующей системы надзора (контроля) необходимо расширить и уточнить полномочия прокуратуры РФ, в частности: установить обязанность прокурора субъекта РФ участвовать в заседаниях законодательного (представительного) органа при принятии НПА по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ.

Для разрешения разногласий (споров) при подготовке (разработке), принятии и исполнении НПА по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ необходимо расширить возможности несудебного разрешения разногласий между федеральными и региональными органами государственной власти на всех уровнях при разработке, принятии, исполнении правовых решений. В частности, целесообразно детально определить основания и процедуры разрешения споров между федеральными и региональными органами государственной власти (Президент РФ – законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ; Правительство РФ – законодательные и исполнительные органы субъектов РФ; федеральные органы исполнительной власти – органы исполнительной власти субъектов РФ).

Следует определить основания и санкции юридической ответственности за неисполнение (ненадлежащее исполнение) НПА, регулирующих процедуры согласования, разрешения разногласий, а также исполнения федеральных законов, НПА Президента России, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти.

В целях реализации конституционной нормы о единой системе федеральных и региональных органов исполнительной власти в пределах предметов ведения РФ и предметов совместного ведения РФ и ее субъектов (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ) целесообразно определить одним из оснований постановки вопроса об отставке руководителя федерального органа исполнительной власти представление высших должностных лиц не менее 30 (в качестве одного из вариантов) субъектов РФ Президенту РФ, Правительству РФ в случае неоднократного признания соответствующим судом НПА, изданных указанными органами, не соответствующими федеральным законам, указам Президента РФ. В случае коллективного обращения высших должностных лиц субъектов РФ Президент и Правительство России должны в установленный срок (вариант – 15 суток) принять мотивированное решение.

1. Аверьянов В.Б. Функции и организационная структура органа государственного управления. М., 1984;

2. Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова и Л.Л. Попова. М., 1999. С. 155.

3. Арзамаскин Н.Н. Этапы и современные тенденции становления российского федерализма // Право и политика. 2007. N 4. С. 34.

4. Атаманчук Г.В. Власть и управление в предмете административного права // Административное и информационное право (состояние и перспективы развития). М., 2003. С. 13 - 14.

5. Бахрах Д.Н. Исполнительный орган государственной власти (понятие, правовой статус) // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. М., 2003. С. 66.

6. Бачило И.Л.

7. В административном праве под функциями управления традиционно понимаются основные направления или основные виды управленческой деятельности, составные части процесса управления. См., например: Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова и Л.Л. Попова. С. 519.

8. Винер Н. Кибернетика и общество. М., 1958. С. 184.

9. Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П. Российское административное право. М., 1998. С. 49.

10. Декреты советской власти. М., 1957. Т. I. С. 341.

11. Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления: Курс лекций. Ростов-на-Дону, 2000. С. 82.

12. Зуйков А.В. Размышления о российском федерализме // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. N 12. С. 21 - 25.

13. ИПС "Кодекс". Законодательство Вологодской области.

14. Исполнительная власть в Российской Федерации. М., 1996. С. 98.

15. Козлов Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учеб. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2009. С. 260.

16. Могилевский В.Д. Методология систем: вербальный подход. М., 1999. С. 37.

17. Например, Воронежская область, Липецкая область.

18. Ноздрачев А.Ф. Институт органов исполнительной власти: основные идеи обновления // Административное право: теория и практика. М., 2002. С. 116 - 120.

19. Под отраслью государственного управления понимается система органов управления предприятий и учреждений, связанная общностью конкретного объекта управления, возглавляемая министерством. См.: Козлов Ю.М. Советское административное право. М., 1984. С. 73.

20. Подобный подход вполне согласуется с взглядами видного французского административиста Ж. Веделя, рассматривающего управление с двух сторон: в материальном плане и в формальном (органическом). См.: Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973. С. 50.

21. Положение о государственной жилищной инспекции в Российской Федерации. Утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 сентября 1994 г. N 1086 "О государственной жилищной инспекции в Российской Федерации" (с изм. на 13.10.1997) // СЗ РФ. 1994. N 23. Ст. 2566; 1995. N 10. Ст. 894; Российская газета. 1997. 24 октября.

22. Последние изменения структуры федеральных органов исполнительной власти демонстрируют такую потребность и на этом уровне. В частности, государственные комитеты функционально обладают большими управленческими возможностями, чем министерства.

23. Постановление Администрации Новгородской области от 31 января 2003 г. N 17 "Об образовании управления государственной жилищной инспекции Новгородской области" // ИПС "Кодекс". Законодательство Новгородской области.

24. Постановление Правительства Ленинградской области от 10 января 2012 г. N 1 "Об утверждении Положения о комитете по строительству Ленинградской области" // Вестник Правительства Ленинградской области. 2012. N 3.

25. Постановление Правительства Ленинградской области от 14 декабря 2012 г. N 292 "Об утверждении штатного расписания и Положения о комитете по культуре Ленинградской области" // Вестник Правительства Ленинградской области. 2012. N 44;

26. Словарь русского языка. М., 1985. Т. 1. С. 172 - 173.

27. Собрание законодательства Российской Федерации. 17.07.2000. N 29. Ст. 3117.

28. Собрание законодательства Российской Федерации. 19.06.2000. N 25. Ст. 2728.

29. Стерлинг М.Ю. Правовое регулирование организации контрольной и надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2012. С. 8.

30. Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 28 февраля 2003 г. N 56-Г03-3 по кассационной жалобе Администрации Приморского края на решение Приморского краевого суда от 5 января 2003 г. по делу по заявлению прокурора Приморского края о признании недействительным Постановления губернатора Приморского края от 18 октября 2002 г. N 545 "О создании Департамента образования, науки и социальной защиты населения Администрации Приморского края" // Документ не опубликован. См.: ИПС "Кодекс". Законодательство России.

31. Титов Ю.П. Хрестоматия по истории государства и права России. М.: ПРОСПЕКТ, 1997.

32. Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 205 - 206.

33. Указ Президента Российской Федерации от 6 мая 2002 г. N 445 "О праздновании 200-летия образования единой системы органов исполнительной власти России" // СЗ РФ. 2002. N 19. Ст. 1799; распоряжение Правительства Российской Федерации от 23 июля 2002 г. N 1004-р "Об утверждении Плана основных мероприятий в ознаменование 200-летия образования в России министерств" // Российская газета. 2002. 7 августа.

34. Функции управления: содержание и правовое оформление // Советское государство и право. 1969. N 12;

35. Четвериков В.С. Органы исполнительной власти: понятие, правовые основы образования и признаки // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. М., 2003. С. 76.См.: Мысин Н.В. Теория социального управления. СПб., 1998. С. 164.

36. Чистяков О.И. Становление Российской Федерации (1917 - 1922). М., 1966. С. 107 - 110, 123 - 126.

37. Шабров О. Политическое управление. М., 1997. С. 28.